Правова позиція ВСУ щодо можливості скасування розпорядження голови районної державної адміністрації посадовою особою, яка його прийняла

Відповідно до ч. 3 ст. 43 Закону України від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (чинного на час виникнення спірних правовідносин) розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або у судовому порядку.

Право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, КМУ, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, надано головам обласних державних адміністрацій (ст. 33 зазначеного Закону).

Розпорядження голови районної державної адміністрації, на підставі якого видано державний акт на право власності на земельну ділянку, є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому воно не може бути в подальшому скасоване посадовою особою, яка його прийняла (постанова Верховного Суду України від 5 березня 2012 р. у справі № 21-423а11).

Повний текст: google.drive

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ   УКРАЇНИ

5 березня 2012 року                                                                                                              м. Київ

Верховний Суд України у складі:

головуючого

Панталієнка П.В.,

суддів:

Берднік І.С., Вус С.М., Глоса Л.Ф., Гошовської Т.В., Григор’євої Л.І., Гриціва М.І., Гуля В.С., Гусака М.Б., Ємця А.А., Заголдного В.В., Кліменко М.Р., Колесника П.І., Короткевича М.Є., Коротких О.А., Косарєва В.І., Кривенди О.В., Кривенка В.В., Кузьменко О.Т., Лященко Н.П., Маринченка В.Л., Охрімчук Л.І., Патрюка М.В., Пивовара В.Ф., Потильчака О.І., Прокопенка О.Б., Редьки А.І., Романюка Я.М., Сеніна Ю.Л., Скотаря А.М., Таран Т.С., Терлецького О.О., Тітова Ю.Г., Шицького І.Б., Школярова В.Ф., Яреми А.Г., –

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Севастопольської міської державної адміністрації (далі – МДА),
третя особа – закрите акціонерне товариство «С. Перовської», про визнання протиправним та скасування розпорядження,

в с т а н о в и в:

У грудні 2010 року ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом, в якому, посилаючись на положення статей 19, 118 Конституції України та статті 43 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі – Закон № 586-XIV), просила визнати протиправним та скасувати розпорядження МДА від 10 листопада 2010 року № 2308-р (далі – розпорядження № 2308-р), яким скасовано розпорядження цієї самої адміністрації від 13 жовтня 2009 року № 778-р (далі – розпорядження № 778-р), а також визнати останнє таким, що відповідає законодавству.

Окружний адміністративний суд м. Севастополя постановою від 17 грудня
2010 року, залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2011 року, позовні вимоги задовольнив частково: визнав протиправним та скасував розпорядження № 2308-р. В іншій частині позову відмовив.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що голова МДА, скасовуючи власне розпорядження, вийшов за межі повноважень, наданих йому Конституцією України та Законом № 586-XIV.

Вищий адміністративний суд України постановою від 28 вересня 2011 року рішення судів попередніх інстанцій скасував та в позові відмовив.

Не погоджуючись із рішенням суду касаційної інстанції, ОСОБА_1 звернулась із заявою про його перегляд Верховним Судом України з підстав неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України положень Закону № 586-XIV у подібних правовідносинах.

На обґрунтування заяви вона додала копії ухвал Вищого адміністративного суду України від 21 березня 2007 року, 11 вересня 2008 року, 22 грудня 2009 року,
29 червня 2010 року, № К-22594/10 (К-25550/10), № К-3235/08 (С-227823/08), які, на її думку, підтверджують неоднакове правозастосування.

Перевіривши наведені заявниками доводи, Верховний Суд України вважає, що заява підлягає задоволенню з таких підстав.

Суди встановили, що МДА розпорядженням від 16 червня 2009 року № 488-р надала ОСОБІ_1 дозвіл на розробку проекту землевпорядкування з відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Розпорядженням № 778-р затверджено проект землевпорядкування з відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства ОСОБІ_1 за адресою: АДРЕСА_1, та передано їй у приватну власність земельну ділянку площею 14,6539 га за вказаною вище адресою.

На підставі зазначеного розпорядження позивачці видано державний акт на право власності на земельну ділянку від 15 грудня 2009 року серії ЯИ № 018798.

2 листопада 2010 року прокурор м. Севастополя вніс протест на розпорядження
№ 778-р з вимогою скасувати його з підстав порушення державною адміністрацією частин другої і десятої статті 149 Земельного кодексу України.

Голова МДА розпорядженням № 2308-р скасував своє попереднє розпорядження № 778-р.

Ухвалюючи судове рішення, Вищий адміністративний суду України у справі, що розглядається, вказав, що за органами місцевого самоврядування, виходячи з аналізу положень Конституції України, Закону № 586-XIV, Закону України від 11 вересня
2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель», законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень.

В ухвалах, наданих ОСОБОЮ_1 на підтвердження неоднакового застосування норм матеріального права, Вищий адміністративний суд України зазначив, що відповідно до статті 118 Конституції України та статті 43 Закону № 586-XIV (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, можуть бути скасовані лише Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.  

На думку Верховного Суду України, позиція касаційного суду, викладена у справі, що розглядається, ґрунтується на неправильному застосуванні ним норм матеріального права.

Так, суд касаційної інстанції відмовляючи в задоволенні позовних вимог вказав, що відповідач як орган місцевого самоврядування, виходячи з конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення, має право змінювати та скасовувати свої власні рішення. Проте, згідно зі статтею 118 Конституції України, статті 1 Закону № 586-XIV МДА є органом виконавчої влади, а не органом місцевого самоврядування.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи згідно зі статтею 19 Конституції України зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 43 Закону № 586-XIV (у редакції від
30 жовтня 2010 року, чинній на час виникнення спірних відносин) розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади надано головам обласних державних адміністрацій (стаття 33 зазначеного Закону).

Таким чином, на думку Верховного Суду України, аналіз наведених норм дає підстави вважати, що у справі, яка розглядається голова місцевої державної адміністрації вийшов за межі наданих йому повноважень, скасувавши власне розпорядження.

Крім цього, в Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року
№ 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказано, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав  та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Тому, на думку Конституційного Суду України, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

У справі, що розглядається, суди встановили, що на підставі розпорядження
№ 778-р позивачеві видано державний акт на право власності на земельну ділянку від
15 грудня 2009 року серії ЯИ № 018798.

За таких обставин Верховний Суд України дійшов висновку, що зазначене вище розпорядження є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, тому не може бути в подальшому скасоване державною адміністрацією.

Оскільки при вирішенні спору касаційний суд неправильно застосував норми матеріального права до встановлених у справі обставин, то заяву слід задовольнити.

З урахуванням наведеного ухвала касаційного суду підлягає скасуванню, а справа – направленню на новий розгляд до цього суду.

Керуючись статтями 241–243 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд України

п о с т а н о в и в:

Заяву ОСОБИ_1 задовольнити.

Постанову Вищого адміністративного суду України від 28 вересня 2011 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий

П.В. Панталієнко

Судді:	І.С. Берднік		С.М. Вус
	Л.Ф. Глос		Т.В. Гошовська
	Л.І. Григор’єва		М.І. Гриців
	В.С. Гуль		М.Б. Гусак
	А.А. Ємець		В.В. Заголдний
	М.Р. Кліменко		П.І. Колесник
	М.Є. Короткевич		О.А. Коротких
	В.І. Косарєв		О.В. Кривенда
	В.В. Кривенко		О.Т. Кузьменко
	Н.П. Лященко		В.Л. Маринченко
	Л.І. Охрімчук		М.В. Патрюк
	В.Ф. Пивовар		О.І. Потильчак
	О.Б. Прокопенко		А.І. Редька
	Я.М. Романюк		Ю.Л. Сенін
	А.М. Скотарь		Т.С. Таран
	О.О. Терлецький		Ю.Г. Тітов
	І.Б. Шицький		В.Ф. Школяров
	А.Г. Ярема